JOSÉ MIGUEL SÁNCHEZ
"Regulación en Telecomunicaciones"
13/12/2004

En los últimos meses y como producto de los numerosos procesos de fijación de tarifas que se han llevado a cabo en el sector de las telecomunicaciones durante este año, se ha generado una cierta polémica respecto al estado actual de la regulación en el sector y sobre la necesidad de reformularla.

Los puntos que más se han destacado como parte de este debate son: el grado de competencia efectiva existente en el sector, la manera más efectiva de promover la competencia y el grado de conflictividad entre el regulador y el regulado que se ha dado en los distintos procesos donde incluso se ha llegado a poner en duda el respeto a las reglas del juego.

Esquema regulatorio chileno

Desde principios de los años ochenta, el esquema de regulación utilizado en Chile en el sector de las telecomunicaciones ha tenido como elementos centrales: la libertad tarifaria, salvo en el caso de aquellos servicios donde existiere calificación expresa en cuanto a que las condiciones de mercado no son suficientes para garantizar un régimen de libertad tarifaria, y la fijación tarifaria usando el esquema de empresa modelo, que es una empresa simulada que produce la cantidad demandada por el mercado al mínimo costo técnicamente posible, con niveles de calidad predefinidos. La idea de este esquema es desvincular los costos que se usan para calcular la tarifa, de los costos de la empresa real de forma tal de no traspasar ineficiencias de la empresa a los consumidores. La empresa real podrá obtener una rentabilidad normal sólo si es capaz de emular a la empresa eficiente. Este esquema, originado en Chile, también se utiliza para la regulación de la distribución eléctrica y la regulación de las empresas sanitarias.

La aplicación del esquema regulatorio, en el caso de telefonía local, fue tomando la dirección de una regulación de tipo asimétrica en la que sólo se fijan tarifas a las empresas dominantes, mientras que los operadores no dominantes quedan sin regulación tarifaria. Esta característica de la regulación ha facilitado la entrada de nuevos operadores con sus propias redes. Creo que el modelo regulatorio que se ha utilizado en el sector de las telecomunicaciones desde principios de los años ochenta ha sido bastante exitosa. Bajo el marco regulatorio que se ha aplicado, las empresas de telecomunicaciones, todas privadas, hicieron grandes inversiones, ampliaron la cobertura de los servicios existentes a la vez que crearon nuevos servicios y todo esto acompañado de importantes caídas en los precios para los consumidores, especialmente en aquellos servicios en los cuales ha habido competencia.

No obstante lo anterior, creo que hay espacio para mejorar y actualizar la regulación, especialmente considerando que éste es un sector en que los cambios tecnológicos se suceden con mucha velocidad. Para ello se requiere hacer un análisis detallado de cómo está funcionando la regulación y hacer los cambios necesarios para que exista más competencia en el sector.

Un primer aspecto que requiere análisis, a la luz de la experiencia que ha habido en Chile y en otros países, es sobre qué opción regulatoria promueve de mejor forma la competencia en el mediano y largo plazo, si la competencia basada en operadores que entren a la industria con su propia infraestructura o a través de la modalidad de desagregación de redes.

Como parte de este análisis, hay que hacerse cargo de una aparente paradoja que está ocurriendo en el sector. Mientras, por una parte, existe bastante consenso entre los especialistas de que el sector se ha ido haciendo cada vez más competitivo, cada vez más precios son fijados en los numerosos procesos tarifarios que se han llevado a cabo durante este año. No es raro encontrar fijaciones tarifarias para un empresa regulada (que muchas veces ni siquiera es dominante), a la cual se le fijan más de cuarenta precios distintos, tanto de servicios prestados directamente a público (por ejemplo, SLM, asistencia de operadora, etc.) como de servicios prestados a otras empresas concesionarias (por ejemplo, cargos de acceso, cargos de acceso desagregados, cargos de interconexión, etc.)

La ocurrencia de este fenómeno se debe a que los mecanismos que se han estado utilizando para promover la competencia en el sector, han resultado ser muy intensivos en regulación. Es necesario simplificar enormemente el marco regulatorio, siempre con el fin de aumentar cada vez más los espacios de competencia.

Un segundo aspecto que se debe estudiar y que a mi juicio ayudaría mucho a mejorar los procesos regulatorios es la independencia del regulador del poder político. Un ente regulador independiente y técnico resolvería el alto nivel de conflictividad que se ha visto entre el gobierno y las empresas reguladas durante las últimas fijaciones tarifarias.

Otros aspectos de menor importancia relativa que los anteriores, pero que también contribuirían a una mejor regulación, son: reformar el procedimiento de resolución de discrepancias entre el regulador y el regulado. En primer lugar, creo que la Comisión de Peritos debe ser completamente independiente para que los peritos designados por las partes no sientan que su labor es defender a la parte que lo designó, sino que analizar las controversias en su propio mérito técnico. Asimismo, la labor que hacen los peritos pierde parte de su sentido cuando, como ocurre en este sector, las decisiones que toman no son vinculantes.